《海南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》中提出，“推進墾地在空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)融入、公共基礎設施建設、土地利用、項目招商等方面一體化融合發(fā)展”。2021年海南省《政府工作報告》也提出，“制定墾區(qū)高質(zhì)量發(fā)展政策意見，實施墾地融合發(fā)展試點示范工程”。基于海南省情，墾地融合發(fā)展是貫徹落實新發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進海南鄉(xiāng)村振興、補齊墾地區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展短板，確保墾區(qū)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興與自貿(mào)港建設同步推進的重要內(nèi)容。海南農(nóng)墾是全省最大的國有農(nóng)業(yè)企業(yè)集群，土地面積占全省陸域土地面積1/5，區(qū)域內(nèi)人口占全省農(nóng)村人口1/6，通過推動墾地融合發(fā)展，促進海南農(nóng)墾發(fā)展和墾區(qū)振興，是落實省委、省政府決策部署的重要舉措，對海南自貿(mào)港建設和推進全省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。
墾地融合發(fā)展現(xiàn)狀
一是農(nóng)墾社會職能全面移交。經(jīng)過近5年努力，海省在全國首創(chuàng)設“居”，承接墾區(qū)20多個大類110多個小項的管理和公共服務職能；完成墾區(qū)3家直屬醫(yī)院、79家農(nóng)場醫(yī)院、公安局及下轄16個分局及77個派出所(含協(xié)警)、45所公辦學前教育機構(gòu)、水庫安全、住房公積金等事項移交，安排相關(guān)工作人員1.3萬余人。實現(xiàn)社會職能全面移交，墾區(qū)職工群眾的生產(chǎn)生活進一步融入地方。
二是初步建立墾地合作機制。海墾控股集團積極融入全省發(fā)展大局，編制墾區(qū)國土空間規(guī)劃專題研究綱要，著力推動墾地“空間規(guī)劃、土地利用、產(chǎn)業(yè)投資、公共服務和項目建設”一體化融合發(fā)展，主動與?？凇⑷齺?、儋州等17個市縣建立墾地聯(lián)席會議制度，定期協(xié)調(diào)墾地融合發(fā)展問題。
三是墾地在重點民生工程和重點工作方面緊密配合。海墾控股集團密切配合抓好疫情防控、脫貧攻堅、警保聯(lián)控、防風度汛、園區(qū)開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)價保供和重點項目落地建設等工作，為海南熱帶雨林國家公園生態(tài)搬遷以及邁灣、天角潭水庫移民搬遷和瓊樂、山海、萬洋、文臨高速公路征地，“五網(wǎng)”基礎設施建設等，累計提供土地2.28萬畝。墾地聯(lián)動開展“兩違”整治，完成墾區(qū)“兩違”圖斑處置3.27萬宗，掛賬監(jiān)管1.7萬宗，完成率100%，全年調(diào)處收回被占地11.05萬畝。
四是以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)輻射推動墾地經(jīng)濟發(fā)展。5年來，海墾控股集團實施“八八”戰(zhàn)略，在推動橡膠、南繁育制種、熱帶水果、熱帶作物、草畜養(yǎng)殖等八大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，通過產(chǎn)業(yè)帶動、提供農(nóng)業(yè)服務等方式，帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如，在荔枝產(chǎn)業(yè)方面，2017年-2020年的荔枝總產(chǎn)量分別為5000萬斤、6600萬斤、6000萬斤、6100萬斤，總產(chǎn)值分別為2.1億元、2.2億元、3.66億元、3.78億元，產(chǎn)業(yè)規(guī)模化效益日益凸顯，同時帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)種植荔枝達8萬畝；國家南繁生物育種專區(qū)項目累計完成投資2.98億元，累計流轉(zhuǎn)南繁科研用地1.76萬畝；東方種子烘干廠竣工投產(chǎn)，參與南繁科技城建設，與三亞市共同推動“南繁硅谷”建設。自2018年起，海墾控股集團旗下海膠集團搭建橡膠智慧收購平臺，并在全省推廣，現(xiàn)全省已有14個市縣14萬余名膠農(nóng)注冊使用該平臺，有效規(guī)避人工登記誤差，提高橡膠保險賠付率，促進海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，惠農(nóng)惠民。母瑞山農(nóng)場公司母瑞七隊美麗鄉(xiāng)村、紅軍旅館、紅軍大食堂等，與定安縣共同推動紅色愛國主義教育，提升教育基地接待能力，帶動當?shù)丶t色旅游業(yè)發(fā)展。
墾地融合發(fā)展存在的問題
當前，墾地發(fā)展不充分、不平衡的問題逐漸成為全省區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的因素，長此以往，將影響全省經(jīng)濟社會發(fā)展大局。當前墾地融合發(fā)展存在的問題主要體現(xiàn)在以下三個方面：
一是墾地融合發(fā)展頂層制度不夠完善。由于農(nóng)墾管理的特殊性，農(nóng)墾改革的頂層制度中缺少了解決墾地利益捆綁和墾地雙方責任職責定位的制度設計，原有農(nóng)墾和地方在資產(chǎn)、資源和公共服務等方面權(quán)責人為割裂的矛盾沒有解決，造成了墾地之間義務和權(quán)力不對等。比如，在土地資源管控模式中，土地經(jīng)營權(quán)歸屬農(nóng)墾企業(yè)，管理權(quán)、規(guī)劃權(quán)、執(zhí)法權(quán)歸屬地方政府，很容易造成資產(chǎn)占有使用權(quán)益和管理職能割裂，墾地雙方一旦存在利益沖突，墾地融合就無法成為農(nóng)墾和地方政府的共同責任。
二是墾地融合發(fā)展缺乏明晰的模式和路徑。雖然農(nóng)墾與地方政府在疫情防控、“兩違”整治、被占地收回、土地征收等方面建立了對接和工作機制，但在區(qū)域整體規(guī)劃、招商引資、產(chǎn)業(yè)項目建設、公共服務基礎設施建設等方面的溝通和協(xié)同不夠，真正推動雙方協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目、公共基礎設施服務水平提升工程不多，墾地之間沒有明確的協(xié)同合作模式、具體措施和實施路徑。
三是農(nóng)墾經(jīng)濟社會發(fā)展速度較慢，對經(jīng)濟貢獻小。農(nóng)墾區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟作物主要為橡膠等傳統(tǒng)種植作物，存在土地面積占市縣比重大、人均產(chǎn)值低的現(xiàn)象，對地方財政、稅收、就業(yè)貢獻較小，而社會管理和公務服務缺口大、包袱重，再加上部分農(nóng)墾企業(yè)響應落實地方政府的中心工作不積極，工作成果達不到地方政府要求，墾地之間的矛盾在一些地方比較突出。
墾地融合發(fā)展思路
將墾地融合作為推動區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措。墾地融合發(fā)展是貫徹新發(fā)展理念，推動區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的重要內(nèi)容。建議省委、省政府將墾地融合發(fā)展作為貫徹落實新發(fā)展理念中“協(xié)調(diào)發(fā)展”理念的重點任務，將推動墾地“空間規(guī)劃、土地利用、產(chǎn)業(yè)投資、公共服務和項目建設”一體化融合發(fā)展，作為海南“十四五”期間推動區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體舉措。
充分發(fā)揮屬地政府和農(nóng)墾企業(yè)在墾地融合發(fā)展中的“錯位”作用。應當重點發(fā)揮好地方政府在空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)導入、資源配置等政府行政管理職能，充分利用墾區(qū)資源優(yōu)勢，發(fā)揮好墾區(qū)國有企業(yè)市場投融資主體功能，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展中政府管理職能和企業(yè)市場主體功能有機統(tǒng)一。
聚焦重點領(lǐng)域推動墾地融合發(fā)展實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。重點圍繞墾區(qū)社會治理、空間規(guī)劃區(qū)土地利用、公共服務與重大基礎設施、項目建設和招商方面，研究提出推進墾地融合的具體舉措，將農(nóng)墾地區(qū)深度融入地方經(jīng)濟社會發(fā)展，推進墾地融合一體化和區(qū)域協(xié)同發(fā)展，真正將農(nóng)墾打造成為海南省熱帶特色高效農(nóng)業(yè)的主力軍和推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展的新引擎。
建立和完善墾地融合發(fā)展共贏模式的建議
建議出臺《關(guān)于推動海南農(nóng)墾在自貿(mào)港建設中實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的意見》。深入學習貫徹習近平總書記“4·13”重要講話、中央12號文件和中央、省委關(guān)于農(nóng)墾改革發(fā)展的相關(guān)文件精神，有效銜接省委、省政府《關(guān)于推進新一輪海南農(nóng)墾改革發(fā)展的實施意見》，鞏固和深化農(nóng)墾改革成果，明確新時期海南農(nóng)墾在自貿(mào)港建設中實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的指導思想、基本原則、主要目標和重點任務。
改革和完善農(nóng)墾“居”的管理模式。明確“居”的法定機構(gòu)定位，賦予“居”鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府行政管理職能，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府模式對“居”進行管理，或推廣“法定機構(gòu)+市場主體”的管理模式，對區(qū)塊管理邊界相對獨立的農(nóng)場“居”，按照行政區(qū)劃將其設置為獨立的法人機構(gòu)，直屬市縣政府領(lǐng)導和管理；規(guī)范“居”的社會管理職能和公共服務事項清單，涉墾行政社會事務由市縣政府委托“居”管理。
進一步理順墾地之間的社會治理權(quán)責邊界。一是通過制定屬地區(qū)域內(nèi)農(nóng)墾社會職能管理工作規(guī)定，明確屬地政府和農(nóng)墾企業(yè)的社會治理權(quán)責邊界，采取分類管理模式，按墾區(qū)內(nèi)人口、居民、職工和承包戶分類進行社會管理。二是加強政府對墾區(qū)社會職能屬地化管理，擴大墾區(qū)公共服務納入屬地政府統(tǒng)籌范圍。三是墾地共同做好供水、公路養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)等后續(xù)社會職能移交。四是墾地融合開展鞏固拓展脫貧攻堅成果、被占地收回、警保聯(lián)控、“兩違”存量處置和巡查防控。五是疏堵結(jié)合出臺墾區(qū)居民住房報建管理辦法，理順墾區(qū)居民建房管理，解決墾區(qū)居民合理合法的住房需求。
將墾區(qū)GDP等指標納入屬地社會經(jīng)濟核算和考核體系。屬地政府和海墾控股集團按照區(qū)域統(tǒng)計范疇，將屬地墾區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)總值、企業(yè)投資、稅收、人口、勞動就業(yè)等指標納入地方政府統(tǒng)計核算范圍，建立和量化墾區(qū)經(jīng)濟發(fā)展指標，為雙方融合發(fā)展提供基礎數(shù)據(jù)支撐，并將墾區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展指標納入墾地融合發(fā)展和市縣社會經(jīng)濟發(fā)展的考核體系。
提升墾區(qū)公共服務均等化水平。一是在公共服務和重大基礎設施方面，要打破墾區(qū)和非墾區(qū)的界限，在鄉(xiāng)村公共設施、污水處理、醫(yī)療、教育等方面，實行墾區(qū)居民點和農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設和統(tǒng)一運營。二是農(nóng)墾企業(yè)要主動配合屬地政府將墾區(qū)公益性基礎設施建設項目納入屬地政府規(guī)劃，通過“一事一議”方式探索劃撥、只轉(zhuǎn)不征等土地利用模式，促進各農(nóng)場場部、作業(yè)區(qū)、生產(chǎn)隊“五網(wǎng)”基礎設施建設提升，改善人居環(huán)境。
建立墾地共贏的區(qū)域開發(fā)模式。一是在項目建設和招商方面，樹立共贏理念，地方政府將農(nóng)墾企業(yè)作為區(qū)域內(nèi)的市場主體，給予平等的產(chǎn)業(yè)投資、招商引資政策，實行同等優(yōu)化營商環(huán)境的舉措，利用好農(nóng)墾企業(yè)的市場投資功能，對符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的產(chǎn)業(yè)項目，鼓勵墾區(qū)企業(yè)將符合條件的墾區(qū)土地資源通過合法方式主動用于市縣區(qū)域內(nèi)的招商、產(chǎn)業(yè)導入和項目建設。二是對區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)項目，通過合作開發(fā)、農(nóng)墾企業(yè)土地作價出資、新增建設用地自主開發(fā)等多種方式，建立共建共享的資源開發(fā)和收益共享模式。三是繼續(xù)推動墾區(qū)道路、管網(wǎng)、基礎民生設施等公益性資產(chǎn)移交劃轉(zhuǎn)給市縣管理。
實施一批墾地融合發(fā)展試點示范工程。一是與三亞市共同試點，把屬地農(nóng)場土地納入三亞市整體規(guī)劃，探索墾區(qū)土地制度創(chuàng)新的政策組合模式，共同謀劃建設三亞神泉國家級旅游綜合服務區(qū)和南濱國家南繁綜合服務配套保障區(qū)一體化融合發(fā)展的示范樣板。二是充分發(fā)揮全域土地綜合整治等政策工具作用，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)場場部融合發(fā)展共建新型小城鎮(zhèn)的新模式，引導農(nóng)村村民及生產(chǎn)隊職工居民向小城鎮(zhèn)聚集，助力鄉(xiāng)村振興。三是結(jié)合農(nóng)場場部統(tǒng)一規(guī)劃和美麗鄉(xiāng)村建設，共同實施存量建設用地空間置換和增減掛鉤等制度創(chuàng)新，盤活農(nóng)墾場隊存量資源。比如，在屯昌結(jié)合水庫移民與屬地政府共同建立南坤鎮(zhèn)中坤農(nóng)場片區(qū)聯(lián)合開發(fā)的機制，建設特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)。四是以屬地政府范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)公司和海墾控股集團專業(yè)產(chǎn)業(yè)公司為主體，共同探索農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品流通、品牌營銷等墾地產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式。如在三亞、樂東由屬地政府投資平臺與農(nóng)墾企業(yè)共同組建南繁產(chǎn)業(yè)公司、熱帶果蔬營銷公司等，開展熱帶高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作等。
(作者系海南省農(nóng)墾投資控股集團黨委副書記、總經(jīng)理)
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